《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》的理解与适用

最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长、一级高级检察官 徐向春

为深入贯彻习近平法治思想，进一步落实最高人民检察院党组提出的“高质效办好每一个案件”要求，一体抓实抓好公益诉讼“三个管理”，以高水平管理促进高质效办案，持续推动完善公益诉讼制度，最高检公益诉讼检察厅日前印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》（以下简称《意见》）。为便于各地准确理解、有效落实《意见》，现就其起草背景、内容特点及重点工作要求等进行解读。

一是回应检察公益诉讼迈入崭新发展阶段的更高要求。检察公益诉讼制度从无到有，从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，从初创开拓到发展完善，已成为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，成为习近平法治思想的标识性概念之一，为世界法治文明贡献了新样本新形态。党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”。2024年12月20日召开的检察公益诉讼十周年座谈会，全面回顾总结制度十年发展历程和实践成效，提出了在新起点上制度发展的新要求。近期，《全国人大常委会2025年度立法工作计划》已将检察公益诉讼法列入初次审议的法律案，立法进入关键时期，也对高质效办案提出了更高要求。在这样的背景下，《意见》的出台具有特殊重要意义。

二是回答“高质效办好每一个案件”基本价值追求如何在公益诉讼领域落地落实。《意见》的出台主要是为了科学回答在公益诉讼领域“为什么要高质效办案、什么样的案件是高质效案件、如何做到高质效办案”等重点问题，为高质效办好每一个公益诉讼案件提供基本路径和遵循指引。

三是回答“一取消三不再”后“三个管理”在公益诉讼领域如何具体化实践化。最高检党组作出“一取消三不再”决定后，公益诉讼检察厅率先出台《意见》，体现了公益诉讼检察部门坚持案件办理与业务管理两手抓、两手硬的工作思路，在起草中着力体现规范“法定领域+办案流程”指引，完善“正向激励+反向审示”机制，深化“宏观分析+微观管理”模式，推动“智能提升+人才赋能”见效的基本路径和抓手，力争实现在业务管理、案件管理、质量管理各环节形成具有公益诉讼自身特色的管理机制与方法。

《意见》主要有以下三个特点：一是注重体现检察公益诉讼自身特点规律。《意见》坚持检察机关法律监督本职定位，强调准确把握“可诉性”基本要素，以公益诉讼“可诉性”指引严把案件质量关，将“可诉性”和“三个善于”要求在公益诉讼办案中具体化，充分体现公益诉讼独有的业务特色。

二是注重将“高质效办案”与“三个管理”有机衔接融合。《意见》对接“三个管理”具体要求，将最高检党组决策部署和具体要求转化为公益诉讼检察质效建设的思路方向，与时俱进完善公益诉讼检察业务管理新模式，准确把握、正确处理好办案与管理的关系。

三是注重探索运用“非数据”管理手段。《意见》立足新时代公益诉讼检察管理的新要求，强调充分运用上级检察院的精细精准管理，为基层提供更有针对性的业务指导、更明确的办案与自我管理标准，促进基层将更多精力集中到办理高质效案件上。

《意见》由首部、主体内容组成，首部明确了制定《意见》的目的，主体内容共4部分17个条目。

一是总体要求。本部分规定的3项内容，主要阐述准确把握公益诉讼高质效办案的目标任务、内涵要求和主要原则。关于目标任务，提出深刻领悟落实习近平总书记提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度初衷。以高质效办案实现助推国家治理现代化，充分彰显习近平法治思想真理力量和实践伟力；以及进一步推动制度本身塑形完善两个主要目标。关于内涵要求，坚持以“高质效办好每一个案件”的基本价值追求引领办案实践，将“可诉性”和“三个善于”要求在公益诉讼办案中具体化、实践化；切实鼓励引导办理更多具有示范引领价值、彰显制度独特效能的有代表性案件。关于主要原则，主要包括坚持检察公益诉讼的法律监督本质和定位；坚持发挥督促和协同的制度功能解决公益损害难题；坚持将审前实现公益保护目的作为优先目标；坚持以“诉”的确认推进公益保护四项原则。

二是精准规范开展公益诉讼检察办案工作。本部分规定的3项内容，主要是统筹实体公正、程序公正、社会公正一体实现，重点明确公益诉讼检察办案工作的具体要求，提高办案质量、规范办案过程、提升办案效果。第4条规定以公益诉讼“可诉性”指引严把案件质量关，保障实体公正。以适格诉讼主体、违法行为、公益损害事实、法律明确授权的“可诉性”四项基本要素作为案件主要实体标准，细化各要素需要把握的重点。第5条规定提升办案各环节规范性确保程序公正。细化立案、调查取证、磋商、检察建议、提起诉讼等公益诉讼办案环节的程序规范要求。第6条规定提升公益诉讼办案效能促进社会公正。探索完善诉讼请求和责任承担实现方式，推动公益诉讼“案结事了人和”，有效维护国家和社会公共利益；发挥检察公益诉讼制度优势，做好办案“后半篇文章”，促进完善社会治理，在更高层次提升办案质效。

三是加强公益诉讼业务管理、案件管理、质量管理。本部分规定的8项内容，重点立足检察管理与高质效办案的关系，强化业务管理、案件管理、质量管理，以高水平管理助推高质效办案。第7条是关于健全符合公益诉讼自身特点的办案规范体系的规定。明确以高质量办案规范促进高质效办案，构建程序性与实体性规范指引等多层次的办案规范体系。基于公益诉讼办案领域多、办案流程长的特点，明确了采取有重点、分步骤的方式推进相关规范指引的制定工作。第8条是关于探索构建符合检察公益诉讼制度价值的高质效标准及评价体系的规定。以符合程序规范、突出监督实效、“三个效果”统一等作为主要评价要素构建公益诉讼高质效办案标准。细化相关标准要求，明确引导办理有代表性高质效案件的导向，鼓励各省级检察院结合实际进行探索细化。第9条是关于定期研判分析公益诉讼检察业务运行态势和发展趋势的规定。通过充分挖掘业务质效分析研判中宏观“数据”价值，抓实对办案的宏观管理。第10条是关于科学高效开展个案办理与案例指导的规定。明确规范完善高效开展个案办理的要求及机制，持续发挥指导性案例及典型案例的示范引领作用，运用正向评价机制精细化指导案件办理。第11条是关于充分发挥高质效办案点评培训机制效能的规定。最高检定期组织有代表性高质效案件办案点评培训，是实践证明的行之有效的具有公益诉讼特色的“非数据”管理模式，对引导有代表性高质效案件办理发挥了良好作用。此条主要对高质效办案点评培训机制以及配套搭建的公益诉讼高质效案件共享平台等内容进行了提炼和细化。第12条是关于加强公益诉讼办案流程管理的规定。结合“可诉性”要求，紧扣公益诉讼办案流程与环节，明确办案部门流程管理的重点、要点以及手段方法，通过定期开展数据筛查、加强案件随机抽查、开展案件实体审查与程序规范检查等，提升办案流程管理的针对性、实效性。第13条是关于深化细化实化案件质量检查、评查工作的规定。案件质量检查、评查是加强检察业务管理的重要手段，通过有计划地开展全国范围内的全面质量评查活动、有重点的专项检查评估以及深化评查结果的运用、完善评定标准、引入社会性评价等方式与手段，发挥正面引导及反面警醒作用，提升办案质效。第14条是关于落实和完善司法责任制的规定。以落实和完善司法责任制为牵引加强“三个管理”，统筹抓前端“准确明责”、抓中端“实时督责”以及抓后端“严格追责”。

四是健全公益诉讼高质效办案的保障机制。本部分规定了3项内容，重点从机制保障方面完善工作措施，为公益诉讼高质效办案提供效率保障、效果保障、人才保障等全方位支持。第15条是关于优化一体化办案机制的规定。充分发挥检察一体化在公益诉讼办案中的优势作用，构建完善公益诉讼指挥中心平台及配套管理机制，为高质效办案提供效率保障。第16条是关于拓展公益诉讼检察公众参与机制的规定。扩大“益心为公”志愿者、高校专家学者、特邀检察官助理等社会力量的参与，深化代表建议、政协提案与公益诉讼检察建议衔接转化以及听证等工作，为高质效办案提供效果保障。第17条是关于持续加强公益诉讼检察人才培养机制的规定。明确完善公益诉讼检察专业素能培养体系，健全常态化培训机制，为高质效办案提供人才保障。

（一）对“可诉性”基本要素的理解和把握

善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，善于在法理情的有机统一中实现公平正义，是“高质效办好每一个案件”的重要体现。《意见》强调将“可诉性”和“三个善于”要求在公益诉讼办案中具体化、实践化。公益诉讼检察中，实质法律关系就是公益损害事项及其“可诉性”。《意见》首次以文件形式对“可诉性”四个基本要素作出全面规定，并从办案实践角度对如何准确把握四个要素进行解释和细化。四个基本要素是环环相扣、逻辑严密的整体。2024年6月，应勇检察长在黑龙江调研时指出，检察公益诉讼办案从立案开始就进入了“诉”的环节，必须紧紧扭住“可诉性”这个关键，持续提高精准性和规范性。“可诉性”具有统领各办案环节的全流程作用，提起诉讼是集中体现以法治思维和法治方式开展监督的履职手段。行政公益诉讼和民事公益诉讼均设置了审前程序，特别是在行政公益诉讼中，有磋商、检察建议等递进式监督程序，但都必须与诉讼相衔接，将诉讼作为之前阶段能够取得效果的有效保障和最终手段。因此，“可诉性”不是仅在诉讼阶段要关注的，而是在公益诉讼案件立案之时就要充分考虑。

（二）关于提升办案各环节的规范性确保程序公正

办案是检察履职的主要方式。《意见》聚焦高质效办案，在提升办案各环节的规范性部分详细列明立案、调查取证、磋商、检察建议、提起诉讼等办案各环节的规范措施，目的就在于进一步强调精准性、规范性是贯穿公益诉讼办案全过程各环节的具体要求，以抓实抓细每一个案件中各环节的规范性推动公益诉讼案件的整体高质效。要从深刻理解公益诉讼检察主动性职能特点的高度严把立案关，依法评估案件线索的真实性、可查性，对公益受损事实、性质，行政行为的违法性等，开展必要评估或初步调查。围绕调查事项形成调查方案，严格依法运用调查取证措施，形成完整证据链。有效发挥磋商程序对行政机关是否主动依法履职和采取何种监督方式的甄别作用。检察建议要确保文书事实认定清楚、法律适用准确、释法说理充分，建议内容具有针对性、可操作性，并与诉讼请求相衔接。根据案件事实理由和法律依据，精准提出诉讼请求，严格把握撤回起诉的条件和程序等。

（三）关于构建符合检察公益诉讼制度价值的高质效标准及评价体系

构建符合检察公益诉讼制度价值的高质效标准及评价体系有利于为高质效办好每一个案件指明前进方向。《意见》紧紧围绕“可诉性”核心，明确提出从两个层面构建分层次且符合制度价值的高质效标准及评价体系。第一个层面是以符合“可诉性”基本要素，以及各办案环节严格遵守规范要求作为主要衡量标准，这是每一个案件都能够实现的高质效办案标准。第二个层面是有代表性高质效案件标准，具体来说，涵盖立案精准切入大局需要、精准聚焦治理难题、体现监督制度价值；在调查取证、案件推进、沟通协调、问题解决等方面存在困难、压力和阻力以及案件办理在促进社会治理、推动制度完善、提升检察形象等方面具有示范引领价值和重要指导意义等。

（四）关于充分发挥非数据管理的作用

高质效办案是检察履职的本职本源，高质量管理是高质效办案的保障支撑。《意见》强化非数据管理导向，提出定期研判分析公益诉讼检察业务运行态势和发展趋势、充分发挥高质效办案点评培训机制效能、深化细化实化案件质量检查评查工作等。非数据管理包括宏观分析研判与微观案件质量检查评查，强调规律态势分析和问题反向审示。通过规律态势分析明确工作方向和思路，通过问题反向审示发现工作中存在不精准不规范、履职不够、履职空白的地方等。需要说明的是，非数据管理不是绝对不要数据，而是要调整改变简单以数据进行考核管理的思维模式和工作方法。其实质精神是拒绝凑数案、水分案、勾兑案。各地要充分重视非数据管理，突出以办案质效为核心的综合评估，在保证数据真实、客观、准确的基础上，更加注重对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势的分析研判，提升对公益诉讼办案的规律性认识。通过行之有效的非数据管理手段，填补数据指标考核取消以后可能带来的“真空”，充分发挥非数据管理在高质效办案中的作用。

（全文见《人民检察》2025年第8期）